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最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告

来源:网络整理 作者:蜘蛛侠 人气: 发布时间:2021-09-19
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来源:“iCourt法秀”“德恒西咸新区律师事务所”微信公众号
转自:最高人民法院司法案例研究院
特别提示:凡本号注明“来源”或“转自”的作品均转载自媒体,版权归原作者及原出处所有。所分享内容为作者个人观点,仅供读者学习参考,不代表本号观点

政府在推进城镇化的过程中,对建设用地的需求不断扩大,需要征收大量集体土地。因土地征收程序复杂,法律法规尚不完善,导致征地纠纷不断,征地案件数量也在逐年递增。本文汇总整理2019年度最高人民法院审结的涉土地征收行政纠纷案例,就相关案例整体情况、案件争议焦点、裁判观点进行汇总,供读者参考。
本文共分为四个部分:
一、 数据来源
二、 整体情况
三、 主要争议焦点
四、 主要裁判观点

一、数据来源

时间:2019 年 1 月 1 日 — 2019 年 12 月 31 日
案例来源:Alpha 案例库
检索条件:【案由】输入“行政”,【全文】输入“土地征收”,【法院认为】输入“集体”“土地”“征收”
法院层级:最高人民法院
案件数量:680 件
数据采集时间:2020 年 4 月 5 日

本次检索获取了自 2019 年 1 月 1 日至 2019 年 12 月 31 日共 680 篇裁判文书。其中判决 3 份,裁定 677 份。政府作为再审申请人的案件有 2 件,其余均是行政相对人作为再审申请人的案件。

二、整体情况

1

地域分布

最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告


图 1:地域分布

在 680 份裁判文书中,案件主要来源于宁夏回族自治区(393 件),数量相对集中的省份有陕西省(66 件)、广东省(32 件)、浙江省(25 件)、四川省(23 件)、重庆市(18件)、福建省(15 件)等。

宁夏回族自治区案件数量最多的原因系银川市西夏区顾家桥村集体土地征收过程中,集体土地使用权人因政府补偿费问题产生争议。争议焦点集中于新政策出台后,政府是否应当按照补偿协议约定支付补偿费差额。再审法院认为,补偿协议已对补偿费约定了标准和具体数额,故若又对补偿标准的调整作出特别约定,则应同时约定明确的期限。否则,该协议将一直处于履行不能终结的状态。

因没有对补偿标准调整约定明确的期限,土地使用权人亦未提交有效证据证明补偿标准调整的期限,故参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款(现为《民法典》第四百六十六条)的规定,合理期限应为该协议的履行期限,即自签订该协议时起至该协议约定的补偿义务履行完毕之日止。顾家桥村委会按照补偿协议支付土地及地上附着物补偿费的期间,并未出现土地征收价格政策调整的情形。在土地及地上附着物补偿费支付完毕之后,该协议约定的权利义务即行终止。

【合同解释】当事人对合同条款的理解有争议的,应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则,确定该条款的真实意思。

合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的,对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的,应当根据合同的目的予以解释。

2

主要争议类型

最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告


图 2:争议类型分析

数据显示,土地行政征收案件中关于补偿标准的争议案件数量最多,有 642 件,其次是涉及征收决定的案件,有 433 件。由此可见,征收集体土地中补偿价款仍是集体土地使用权人主要关心的问题。

此外,因征收决定直接影响到行政相对人的权利义务,关于征收决定的认定,如《通告》是否属于征收决定以及作出征收决定是否告知行政相对人提起行政复议或行政诉讼的权利等均属于争议内容。

3

裁判结果

最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告


图 1:裁判结果分析

通过对再审裁判结果的可视化分析可以看到,当前条件下因不符合再审审理条件被驳回再审申请的案件有 674 件,占比 99.12%;因有新证据或原审程序问题或适用法律错误等问题提审/指令审理的案件有 5 件,占比约 0.74%;改判案件1 件。

4

审理期限

最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告


图 4:审理期限分析

通过对审理期限的可视化分析可以看到,当前条件下案件的审理时间多处在 31-90 天的区间内,平均审理时间为 72 天

三、主要争议焦点

通过对 680 份裁判文书的深入分析,总结出土地征收类案件较为集中的七大争议焦点,具体是:主体是否适格、被诉行政行为是否属于诉讼的受案范围、是否有具体的诉讼请求和事实根据、行政征收行为及程序是否合法、补偿内容及数额是否合法、起诉是否超过起诉期限、征地公告是否可诉。

1

争议焦点一:主体是否适格

1.关于原告的主体资格:只有被征用土地的行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

2.关于被告是否适格:主要看行政行为是否是由行政机关作出,以及行政部门是否有权作出行政行为。例如,被征地农民社会保障工作中,在对于申请人提起的要求履行失地农民社会保障安置法定职责之诉,国土部门虽然在土地征收过程中负有做好用地审查、被征地农民调查登记和征地组卷报批等工作,但对于被征地农民社会保障的实现而言,国土部门承担的工作不对征地农民社会保障的实现产生直接影响,故其不属于适格被告。

2

争议焦点二:是否属于受案范围

1.法律规定行政复议前置程序的,未经行政复议的不符合法定起诉条件。

例如,被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服,应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调,协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议,对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35 号)规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。需要注意的是《土地管理法实施条例》(2020 征求意见稿)对集体土地征收程序根据 2019 年修订的《土地管理法》进行了同步修改,将征地补偿安置方案协调机制予以删除。

2.行政裁决为最终裁决的不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

例如:省、自治区、直辖市、人民政府作出的征收土地决定,属于由行政机关最终裁决的行政行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《行政诉讼法》第十三条规定:人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为……(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

《行政复议法》第三十条第二款规定:根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

3.对行政相对人的权利义务产生实际影响的,属于行政诉讼的受案范围。

例如,行政部门征收集体土地的,作出《征收土地公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容,实际上也没有获得上级政府关于征收涉案土地的批复,属于未批先征,违反了《土地管理法》第四十六条等的相关规定,侵犯了行政相对人的合法权益,属于行政诉讼的受案范围。

《土地管理法》第四十六条规定:征收下列土地的,由国务院批准:(一)永久基本农田;(二)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。

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争议焦点三:是否有具体的诉讼请求和事实根据

具体的诉讼请求和事实依据要求有明确的被诉行政行为。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的,存在多个环节、多个主体、多个行为,包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。当事人未明确具体行为,而仅是诉征收行为违法,法院一般会以没有具体的诉讼请求为由驳回起诉。

4

争议焦点四:征收集体土地行为、程序是否合法

根据《土地管理法》相关规定,集体土地征收程序大概分为以下十个阶段:土地现状调查、社会稳定风险评估、发布拟征收土地公告、征地听证、补偿安置登记、测算落实有关费用、签订征地补偿安置协议及征地报批。

每步又存在大量分步及注意事项,征收程序复杂,存在法院出于公共利益的考虑,即使征地行为、程序违法,确认违法但是不予撤销的情况。

5

争议焦点五:补偿内容、数额的争议

原告提出的主要诉求及理由集中在当事人请求支付更高的补偿费,或者要求按照最新规定增加补偿款、或者对未利用地补偿要求按照农用地补偿、或者对集体土地要求按照国有土地上房屋标准补偿。

有关补偿标准的争议,基本都会被裁定驳回,法院裁判理由认为,根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35 号)及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20 号)第十条的相关规定,对征地补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。据此认定补偿标准的争议,应由行政管理部门先行处理。

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争议焦点六:起诉期限

根据最新司法解释相关规定,起诉期限分为三种情况,同时起诉期限存在新旧司法解释衔接的问题。

1.行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

2.公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长起诉期限,不动产案件是 20 年,其他案件是 5 年。

3.对行政机关不履行保护人身、财产法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

4.新旧司法解释衔接问题详见文末中的裁判观点。

7

争议焦点七:征地公告是否可诉

集体土地征收过程中,征收部门在征收实施前,需要发布土地征收公告,在征收过程中,需要发布征地补偿安置方案公告。

土地征收公告内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查等,若当事人对土地征收公告不服,既可单独针对该公告提起诉讼,也可以在起诉其他征收环节的同时起诉该公告。法院经审查认为,土地征收公告并未直接设定被征收人的权利义务,土地征收的法律效力是通过直接设定其权利义务的征收决定、补偿决定等行政行为加以实现的,公告本身不具备直接、对外发生法律效果的特点,被征收人不能针对土地征收公告提起诉讼。

征收土地补偿安置方案公告的主要内容是发布土地行政主管部门拟定的补偿安置方案,该补偿方案需经过批准后方可实施,其目的是让相关权利人知悉补偿的标准和方法,并有机会提出意见。

据此,补偿方案的公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿方案的载体,不会对被征收人的利益产生影响,不属于可诉范围。但征地补偿安置公告与原拟定的补偿方案不同,改变了拟定的征收补偿安置方案内容的,法院会认为该公告侵犯被征收人的合法权益,属于可诉范围。

四、主要裁判观点

(一)

行政诉讼主体是否适格

【裁判观点】:申请人以《寻乌县 2017 年县城棚户区(城中村)改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》为依据,主张寻乌县人民政府对其房屋实施了拆除行为,但征收与拆除是两个不同的行政行为,并不能由寻乌县人民政府实施了征收工作而推定其与寻乌县城乡规划建设局于 2017 年 7 月 28 日共同实施了拆除行为。

在本案实施拆除行为的行政主体明确的情况下,申请人提供的照片、视频等证据尚不足以证实寻乌县人民政府参与实施了对其涉案房屋的强制拆除行为。综上,寻乌县人民政府不是本案的适格被告。

【裁判索引】(2019)最高法行申 50 号

(二)

是否属于行政诉讼的受案范围

【裁判观点】:关于 90 方案是否可诉的问题。《实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。

据此,制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准,是组织实施征地中的一个环节,补偿安置方案作出之后,相关征收部门还需继续推进实施。通常,补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务,亦不对其权利义务产生直接影响,具有阶段性特点;产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。

因此,被诉 90 号方案作为不对再审申请人产生实际影响的行为,不具有可诉性。同时,从内容上看,补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象,具有一定普遍约束力,属于行政规范性文件范畴,具有抽象性,亦不属于行政诉讼受案范围。

【裁判索引】(2018)最高法行申 9268 号

(三)

是否有具体的诉讼请求和事实根据

【裁判观点】:尽管陈某年与重庆市高新区征地服务中心于 2015 年 1 月 29 日签订了《征地房屋拆迁补偿及货币安置住房协议书》,但重庆市第五中级人民法院(2018)渝 05 民终 3464 号民事生效判决认定该协议系因陈某年并非被征地对象的情况下,陈某年主动自愿要求纳入征地拆迁安置对象,重庆市高新区征地服务中心基于已按法定程序审批并对外公示的征地补偿标准和安置政策与陈某年签订的协议。

因此,双方签订协议的行为属于双方自愿协商达成一致的民事行为,并非征地拆迁行为,也不存在陈某年诉称的九龙坡区政府实施了征地拆迁行为。故陈某年认为九龙坡区政府实施的征地拆迁行为违法提起本案行政诉讼,缺乏事实根据,不符合法定的起诉条件。

【裁判索引】(2019)最高法行申 5609 号

【裁判观点】:本案中,再审申请人提交的《关于对百楼乡后营村、西大付庄村集体土地征收的通告》、莲池区人民政府网页截图,以及被申请人对土地进行丈量的行为,仅系预征收行为,尚未成熟到可以申请司法救济的程度。申请人可待当地政府取得相关征地批复,具体实施征收行为、补偿行为或者强制拆除行为时直接提起诉讼,以维护合法权益。

【裁判索引】(2019)最高法行申 6896 号

(四)

征收集体土地行为、程序是否合法

【裁判观点】:现行土地管理法律、法规规定了征收农民集体所有土地的程序主要是拟征地的告知、调查、确认等程序,有批准权的人民政府批复,征收土地方案公告,办理征地补偿登记,征地补偿安置方案公告,补偿安置方案的批准实施,责令交出土地,但并未对签订征地补偿安置协议作出相应规定。

实践中,存在一些地方为了保护被征地农民的合法权益,提高与加快征地实施效率,先与被征地集体或者农民签订征地补偿安置协议的情形。批前签订的征地补偿安置协议是征地实施单位与被征地集体或农民平等自愿达成的对征地补偿安置提前安排的合意,在性质上属于效力待定的协议,需经有权机关作出征地批复或者达到约定的生效条件后,批前签订的征地补偿安置协议才发生法律效力,对协议各方具有拘束力。

本案中,虽然柯某萍与涵江区政府、梧塘镇政府经协商自愿签订的《房屋征迁补偿安置协议》的时间早于福建省人民政府征地批复,但之后福建省人民政府已经于 2016 年 3 月 12 日作出征地批复,该《房屋征迁补偿安置协议》发生法律效力,且该补偿安置协议和征地补偿安置方案均依据莆田市人民政府制定的同一补偿安置标准,并不损害被征收人的合法权益。且在福建省人民政府征地批复后,柯某萍于 2016 年 4-5 月间按《房屋征迁补偿安置协议》约定自动搬离案涉房屋。莆田市人民政府及莆田市国土资源局按照土地管理法及实施条例的规定,履行土地征收实施及补偿安置的法定程序,并无违法之处。

【裁判观点】:本案中,和平乡政府在代理征收和补偿涉案土地时,未严格履行土地征收的法定程序,存在先征后批以及未确定征收补偿安置方案、对审批单未公告等违法行为,双方签订的补偿协议确实存在严重违法的情形,但该协议已经实际履行过半,且补偿协议签订后,湖南省政府和衡阳市政府分别作出 1883 号审批单和 1 号公告,撤销该协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。

鉴于协议双方已经实际履行,判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害,二审判决确认违法,不撤销保留效力,并责令珠晖区政府采取补救措施的结果正确,再审没有实际意义。

【裁判索引】(2019)最高法行申 3095 号

(五)

补偿内容、数额的争议

【裁判观点】:第三,从《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》(国土资发〔2004〕238 号)第三部分第九项、第十项的内容看,在征地依法报批前,当地国土资源部门应对拟征土地的地上附着物及青苗进行调查确认。本案征地程序中未对青苗、地上附着物进行调查登记不符合国土资源部的前述要求。但鉴于具体的补偿内容、数额争议可通过补偿程序进行救济,二审法院对该程序瑕疵予以指正,并无不当。

第四,对于地上附着物的补偿问题,涉案征收土地方案载明,对案涉土地上房屋的补偿标准及程序按照《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》(温州市人民政府令第 143 号)以及《关于市人民政府第 143 号实施后有关政策衔接的意见》(温政办〔2014〕111 号)进行,郑某豹等 15 人如对该部分产生争议,可通过补偿程序解决。

【裁判索引】(2019)最高法行申 1251 号

(六)

起诉期限的确定

【裁判观点】:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定,2015 年 5 月 1 日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。

同时,第二十七条还规定,最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准。根据前述规定,2015 年 5 月 1 日之后发生的行政行为,当然只能适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限,从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月。

【裁判指引】(2019)最高法行申 10531 号

【裁判观点】:《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定,2015 年 5 月 1 日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

本案中,杨某辉一审庭审称“2017 年 4 月 21 日向广西壮族自治区巡视组举报后,右江区政府才在 2017 年 5 月张贴征地公告,并在 2016 年 9 月作出《小组分配方案表》,村组强行分配赔偿款项”,申请再审亦未否认该陈述。

由此可见,杨某辉最迟 2017 年 5 月已经知道了全部征地行为,其于 2018 年 3 月 5 日提起本案诉讼,已经超过了法定的六个月起诉期限。一、二审裁定驳回杨某辉的起诉,结果并无不当。杨某辉还主张本案应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款所规定的一年起诉期限。因杨某辉 2017 年 5 月就知道了全部的征地行为,至该司法解释 2018 年 2 月 8 日施行时,六个月的起诉期限已经届满,故无法适用该司法解释关于一年起诉期限的规定。

【裁判指引】(2019)最高法行申 8143 号

【裁判观点】:

(一)适用 1 年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能,影响行政诉讼法立法宗旨的实现。

本案中,如适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并直接从蝶海月酒店等经营户知道大理市政府 3 号通告内容之日起计算起诉期限,其起诉期限在 2018 年 3 月底 4 月初即已经届满,亦即,该司法解释于 2018 年 2 月 8 日施行之后,蝶海月酒店等经营户仅剩一个多月的起诉期限,而按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,其尚有一年多的起诉期限。

如此,因新司法解释实施而导致蝶海月酒店等经营户在本案中的起诉期限严重缩短,而对此蝶海月酒店等经营户显然无法预知。故适用 1 年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则,亦有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷。

(二)适用 1 年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则,不利于当事人诉权的行使。

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96 号)第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则,对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。

故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议,但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下,本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度,适用该司法解释有关 2 年起诉期限的规定,即使不能,亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限,而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。

【裁判指引】(2018)最高法行申 11441 号

(七)

征收公告的可诉性

【裁判观点】:根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第三十五条之规定,集体土地征收包括征地公告、征地补偿登记、征地补偿、安置方案拟订、公告和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地以及行政强制执行等由不同主体实施的、相互独立的一系列行政行为。

陈某武等四人的原审诉求系撤销湖里区政府作出的涉案《征收决定》,但湖里区政府否认作出过该决定,陈某武等四人亦未提供充分的证据加以证明。陈某武等四人向原审法院提供的仅是涉案《征收公告》,该公告仅仅是将建设项目、征收范围、房屋征收管理部门和组织协调单位、房屋征收补偿方案、签约期限、最后搬迁期限等事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,系对于相关涉案项目批复内容的陈述,未创设添加其权利义务,对被征收人权利义务产生影响的是征收土地批复及后续相关征收土地行为,故该公告不具有可诉性。

【裁判指引】(2018)最高法行申 9180 号

附:高频法条

此处统计了上述行政案件中所有被援引的高频法条。其中,高频实体法条见下表:(内容见附件)

最高人民法院涉土地行政征收案例大数据报告


高频程序法条见下表:

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责任编辑:蜘蛛侠
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